Отчего прокуратура Москвы ориентируется не на текст закона, а на его "дух"?

Можно было бы говорить о "чувстве глубокого удовлетворения" реакцией Прокурора Москвы Юрия Семина на обращения Уполномоченного по правам человека в РФ Лукина и к Уполномоченного по правам человека в Москве Музыкантского по поводу задержаний 19 января и 20 марта 2010 г., если бы не один пустячок.

Юрий Юрьевич употребляет термин "НЕСАНКЦИОНИРОВАННОЕ ПУБЛИЧНОЕ МЕРОПРИЯТИЕ". Он пишет: "В соответствии с требованиями ст. 4 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" и ст. 2 Закона города Москвы "Об обеспечении условий реализации права граждан Российской Федерации на проведение в городе Москве собраний, митингов, демонстраций, шествиях и пикетированиях" организация и проведение публичных мероприятий согласуется путем подачи уведомления о намерении провести публичное мероприятие в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации".

Однако следующая фраза вызывает удивление: "При несоблюдении организаторами либо участниками публичного мероприятия требований данного Федерального закона акция признается НЕСАНКЦИОНИРОВАННОЙ и лица, принимающие в ней участие, подлежат ответственности в установленном законом порядке".

Термин "НЕСАНКЦИОНИРОВАННОЕ ПУБЛИЧНОЕ МЕРОПРИЯТИЕ", а также и иные термины, включающие в себя определение "несанкционированный" или иные его вариации, вообще ОТСУТСТВУЮТ в названных прокурором Москвы законах. В этом легко убедиться: http://www.rg.ru/2004/06/23/miting-dok.html и http://cao.mos.ru/document/2009/07/02/d15066

Единственным законом, где в качестве проступка рассматривается проведение несанкционированных общественных мероприятий, является ч. 3 ст. 20.2 КоАП РФ: "Организация либо проведение несанкционированных собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования в непосредственной близости от территории ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения ядерных материалов или радиоактивных веществ, а равно активное участие в таких акциях, если это осложнило выполнение персоналом указанных объектов служебных обязанностей или создало угрозу безопасности населения и окружающей среды".

Но там, где проводились задержания 19 января и 20 марта 2010 года, "ядерных" и прочих упомянутых в законе объектов нет. И тогда на каком основании прокурор Москвы употребил термин "несанкционированное публичное мероприятие"?

Было бы интересно узнать, какие должностные лица и каких органов власти и управления, а также в рамках каких именно правовых процедур обладают правом признания того или иного собрания людей в каком бы то ни было месте признавать "несанкционированным публичным мероприятием"?

В настоящее время по данной проблеме, которая иногда затрагивает интересы (а при участии ОМОНа - бока, спины, руки и головы) многих граждан, закон молчит.

Но, как известно, молчание закона - одно из непременных условий расцвета произвола.

Быть может, прокурору Москвы надо не употреблять невпопад несанкционированный законом термин "несанкционированный", а проявить инициативу по устранению явного пробела в законодательстве?

Вернемся к фразе Юрия Юрьевича, но уже не по поводу термина "несанкционированный", а в связи с иными неясностями: "При несоблюдении организаторами либо участниками публичного мероприятия требований данного Федерального закона акция признается несанкционированной и ЛИЦА, ПРИНИМАЮЩИЕ В НЕЙ УЧАСТИЕ, ПОДЛЕЖАТ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В УСТАНОВЛЕННОМ ЗАКОНОМ ПОРЯДКЕ".

Прежде всего, не ясно, на каком основании ОРГАНИЗАТОРЫ и рядовые УЧАСТНИКИ (которые вообще могут быть прохожими, случайно оказавшимися в данном месте) приравнены друг к другу. Одно из высших должностных лиц Москвы, профессионально надзирающий за соблюдением законности, не может не знать, что в законе, на который он сам ссылается, права и обязанности рядовых участников и организаторов не совпадают и описаны в разных статьях: это ст.5. "Организатор публичного мероприятия" и ст. 6 "Участники публичного мероприятия". В силу этого различаются формы, содержание и объем ответственности каждого из этих субъектов, равно как и поводы, используя которые их можно (или нельзя) привлечь к ответственности. И смешивать их лишь потому, что их сгребли без разбора в ближайшее отделение ОВД, а там всем вменили одну и ту же формулировку "административного правонарушения", наверное, негоже.

А ведь это порождает и споры, в т.ч. и в судах, когда, например, задержанные и запротоколированный гражданин заявляет, что он не был ни организатором, ни участником "несанкционированного мероприятия". Конечно, мировые судьи научились выкручиваться. Они напрочь забывают о "презумпции невиновности" и, вперев очи в текст своего судебного решения, от имени Российской Федерации долдонят примерно следующее: "У суда нет оснований не верить протоколу, составленному офицерами милиции, которые исполняли свой служебный долг".

Иными словами: раз сцапали - значит "участник", и не нужно офицеру милиции унижаться и доказывать свое утверждение фактами или реагировать на "несознанку" препровожденного в суд гражданина, который утверждает, что он не "участник", а просто шел мимо.

Думаю, и здесь прокурору Москвы надо высказаться о том, почему в судах Москвы, где он надзирает за соблюдением законности, игнорируют конституционную норму о "презумпции невиновности", включенную в разные действующие кодексы, судьи отдают предпочтение своей влюбленности в "погоны" даже тогда, когда в судебном процессе участвует прокурор, т.е. подчиненное прокурору Москвы должностное лицо. И этот его подчиненный в упор не видит нарушения законности и помогает судьям втаптывать в грязь конституционную норму.

Юрий Семин считает правильным привлекать к ответственности случайных лиц, которые оказались вблизи проведения «нехорошей акции», причем не за свои противоправные действия, а за какие-то нарушения вовсе незнакомых им «организаторов», о которых они и не ведали, пока их не схватили и не запротоколировали. Почему же он не привлекает к ответственности своих подчиненных, которые очевидным образом не исполняют свою оплаченную государством функцию надзора за соблюдением законности и содействуют этим нарушению закона судьями? Неужели в нашей стране «презумпция невиновности» действует лишь в отношении прокурорской, судейской и ОМОНовской каст, чьи показания в судах в отношении задержанного быдла столь правдивы, что не нуждаются в фактах и доказательствах?

Опять вернемся к фразе Юрия Юрьевича, но иному поводу. Напомню ее: "При несоблюдении организаторами либо участниками публичного мероприятия ТРЕБОВАНИЙ данного Федерального закона акция признается несанкционированной и лица, принимающие в ней участие, ПОДЛЕЖАТ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В УСТАНОВЛЕННОМ ЗАКОНОМ ПОРЯДКЕ".

А каково содержание «требований данного закона» к организаторам и участникам и в каком порядке реализуется «подлежит ответственности»?

Эти требования изложены Конституции РФ, в Федеральном законе "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", КоАП РФ и ряде других законодательных актах. Согласно правовой парадигме, признаваемой на деле или хотя бы на словах, гражданам разрешено все, что прямо не запрещено законом. И поэтому перечислять все, что не запрещенно, не имеет смысла. Гораздо короче список того, что запрещено и наличие чего прекращает публичное мероприятие в нечто гадкое и нехорошее.

Принципиальное и исчерпывающее определение дано в статье 31 Конституции РФ: «Граждане Российской Федерации имеют право собираться МИРНО, БЕЗ ОРУЖИЯ, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование».

Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в п. 2. ст. 12. вменяет в обязанность органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления проверять соответствие заявленных реальных целей таких мероприятий, и если у них появляются данные (не слухи, сплетни или вгляд и нечт, а именно «данные»), которые служат «основанием предположить, что:

- цели запланированного публичного мероприятия и формы его проведения не соответствуют положениям Конституции Российской Федерации и (или)

- нарушают запреты, предусмотренные законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях или уголовным законодательством Российской Федерации.

В этих случаяхто «орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления незамедлительно доводит до сведения организатора публичного мероприятия письменное мотивированное предупреждение о том, что организатор, а также иные участники публичного мероприятия в случае указанных несоответствия и (или) нарушения при проведении такого мероприятия могут быть привлечены к ответственности в установленном порядке».

Коллектив авторов под руководством О.Н. Садикова выпустил книгу «Ученые-юристы МГУ о современном праве», в которой комментируются нормы КоАП РФ, относящиеся к проведению публичных акций http://www.labex.ru/page/kom_koap_416.html

Их видение во многом совпадает с моим, и потому процитирую их комментарий:

«В соответствии со ст. 16 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" (см. также п. 1 комментария к ст. 20.3) при проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования не допускается осуществление экстремистской деятельности. Организаторы массовых акций несут ответственность за соблюдение установленных законодательством РФ требований, касающихся порядка проведения массовых акций, недопущения осуществления экстремистской деятельности, а также ее своевременного пресечения. Об указанной ответственности организаторы массовой акции до ее проведения предупреждаются в письменной форме органами внутренних дел РФ.

Участникам массовых акций запрещается иметь при себе оружие (за исключением тех местностей, где ношение холодного оружия является принадлежностью национального костюма), а также предметы, специально изготовленные или приспособленные для причинения вреда здоровью граждан или материального ущерба физическим и юридическим лицам.

При проведении массовых акций не допускаются привлечение для участия в них экстремистских организаций, использование их символики или атрибутики, а также распространение экстремистских материалов. В случае обнаружения данных обстоятельств организаторы массовой акции или иные лица, ответственные за ее проведение, обязаны незамедлительно принять меры по устранению указанных нарушений. Несоблюдение данной обязанности влечет за собой прекращение массовой акции по требованию представителей органов внутренних дел РФ и ответственность ее организаторов по основаниям и в порядке, которые предусмотрены законодательством РФ».

Хотелось бы хоть одним глазком увидеть упомянутое в законе «письменное мотивированное предупреждение» органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в котором на основании конкретных и проверяемых данных организаторы акций 19 января и 20 марта 2010 года, уведомлялись о том, что реальные цели эти акций не совпадают с заявленными или что участники акций на деле хотят прийти на них с оружием и прочими предметами, которые могут угрожать жизни и здоровью москвичей или вызвать массовые беспорядки.

Наверняка, прокурор Москвы Юрий Семин видел и читал такой документ, и было бы неплохо прочитать документ или хотя бы пересказ его секретного содержания. Если, конечно, такой документ существует.

А если его нет в природе, или он не доведен в письменной форме до организаторов этих акций, то кто же нарушил прямое предписание п. 2. ст. 12. Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»: организаторы и участники этих акций или представители органа исполнительной власти Москвы? Я в затруднении. Может Юрий Юрьевич поможет найти правильный ответ?

Во фразе Юрия Семина между словами о признании (по неизвестной процедуре неопределенным кругом должностных лиц) публичной акции «несанкционированной» и словами «подлежат ответственности в установленном законом порядке» почти нет промежутка.

Но в реальной жизни все иначе, чем в хорошо составленной фразе. И этот промежуток заполнен рядом последовательно совершаемых действий сотрудниками силовых структур. Причем на практике эта последовательность не совпадает с тем, что предписано в законе. Например, в законе, на который ссылается прокурор Москвы, описаны основания, порядок и процедура прекращения публичного мероприятия (ст. ст. 15-17).

При этом ст. 16 «Основания прекращения публичного мероприятия» указывает на два таких основания:

«1) создание реальной угрозы для жизни и здоровья граждан, а также для имущества физических и юридических лиц;

2) совершение участниками публичного мероприятия противоправных действий и умышленное нарушение организатором публичного мероприятия требований настоящего Федерального закона, касающихся порядка проведения публичного мероприятия».

Статья 17 «Порядок прекращения публичного мероприятия» предписывает уполномоченному представителю органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации действовать через организатора следующим образом:

1) дает указание организатору публичного мероприятия прекратить публичное мероприятие, обосновав причину его прекращения, и в течение 24 часов оформляет данное указание письменно с вручением организатору публичного мероприятия;

2) устанавливает время для выполнения указания о прекращении публичного мероприятия;

3) в случае невыполнения организатором публичного мероприятия указания о его прекращении обращается непосредственно к участникам публичного мероприятия и устанавливает дополнительное время для выполнения указания о прекращении публичного мероприятия.

2. В случае невыполнения указания о прекращении публичного мероприятия сотрудники милиции принимают необходимые меры по прекращению публичного мероприятия, действуя при этом в соответствии с законодательством Российской Федерации».

Хотелось бы обратить внимание прокурора Москвы на очень важное обстоятельство: указанный порядок прекращения публичного мероприятия относится ко всем подобным акциям вне зависимости от того, проводится она по согласованию с органами власти или без него. В законе нет оговорки, что такой порядок применим исключительно к согласованным публичным мероприятиям или что он неприменим в случаях начала несогласованных акций. И вряд ли стоит должностным лицам полагать, что с участниками несогласованных акций можно использовать иной порядок прекращения начавшейся акции.

В то же время п. 3 ст. 17 закона предусматривает возможность силового прекращения публичной акции вне зависимости от согласованности ее начала: «Порядок прекращения публичного мероприятия, предусмотренный частью 1 настоящей статьи, не применяется в случае возникновения массовых беспорядков, погромов, поджогов и в других случаях, требующих экстренных действий. В этих случаях прекращение публичного мероприятия осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации».

Именно в таком порядке прекращались акции 19 января и 20 марта, а также 31 мая 2010 г. Основания для таких силовых действий названы в законе: возникновения массовых беспорядков, погромов, поджогов. Но хотелось бы получить от прокурора Москвы ответ: какие погромы, поджоги и массовые беспорядки были зафиксированы в местах проведения несогласованных публичных мероприятий в указанные дни? А если погромов, поджогов и прочих зверств со стороны участников этих акций не было, то на каком основании и кем был отдан приказ о силовом воздействии на граждан? И можно ли такой приказ признать законным, если он отдан вне связи с требованиями закона?

Участники этих акций задерживались сотрудниками милиции и обвинялись в неисполнении их требований или в неповиновении (сопротивлении). Однако эти сотрудники исполняли приказ, законность которого не очевидна. И возникает вопрос, свой ответ на который может прокурор Москвы. Кто в этой конкретной ситуации нарушил закон:

- лица, отдавшие приказ на силовое прекращение публичного мероприятия, не основанный на законе;

- сотрудники милиции, исполнявшие приказ сомнительной законности;

- граждане, которые не исполняли представлявшиеся им незаконными требования сотрудников милиции и оказывавшие сопротивление незаконным силовым действия этих сотрудников?

И в этой связи хотелось бы узнать: существует ли в Москве практика проверки законности тех требований, которые предъявляют сотрудники милиции к гражданам, участвующим в каких бы то ни было публичных мероприятия, в неповиновении которым эти граждане обвиняются, как это было с участниками акций 19 января и 20 марта, а также 31 мая 2010 г.?

Напомню, глава МВД России Нургалиев разрешил россиянам бить его подчиненных, если те нарушают закон. Такое заявление он сделал на встрече с курсантами московского университета МВД РФ на базе ОМОН "Зубр" в подмосковном Щелкове. «Если гражданин не преступник, если он идет спокойно и ничего не нарушает ... если это нападение, то должна быть самооборона», - сказал министр http://www.newsru.com/russia/26nov2009/sdacha.html

В комментариях к таким событиям должностных лиц и лояльных к ним журналистов печатных и электронных СМИ употребляется термин «несанкционированный митинг». При этом для довольно большой аудитории само упоминание о «несанкционированном митинге» вполне достаточно, чтобы оправдать любые силовые действия в отношении его участников.

Но для меня здесь существует много неясностей, и хотелось бы узнать, какова правовая позиция в этом вопросе прокурора Москвы.

Наиболее ярко и выпукло нелепость этого словосочетания проявилась при проведении силового воздействия в отношении граждан, стоявших на тротуаре у выхода со станции метро «Маяковская» 31 мая 2010 года. Должностные лица, не сумевшие по разным причинам согласовать с организаторами публичной акции место и время ее проведения, отдали приказ о силовом прекращении того, что им померещилось как «несанкционированный митинг».

Однако любой митинг (согласованный или несогласованный) обладает такими атрибутами, которые присущи только этой форме публичного мероприятия и наличие которых отличает его от других публичных акций. Этими атрибутами митинга являются:

- трибуна;

- ораторы, стоящие на трибуне;

- звукоусиливающая аппаратура и др.

Просмотр фотографий и видеозаписей, сделанных журналистами и зеваками, собравшимися на тротуаре вдоль Триумфальной площади, позволяет утверждать, что ни одного из атрибутов митинга зафиксировано не было. Их нет и в материалах оперативной видеосъемки, сделанной сотрудниками милиции и ФСБ, которые были продемонстрированы в программе «Дежурная часть». Тем самым «несанкционированный митинг» превращается в «несанкционированное нечто», которое сотрудники милиции пытались выдать за какое-то им одним ведомое (но не ведомое закону) «публичное мероприятие», которое к тому же не имеет никакого фиксированного начала. Да и не могло иметь, т.к. время начала «несогласованной» с властями публичной акции организаторами намечалось на 18:00 МСК, а задержание некоторых участников началось в 17:51 МСК, что зафиксировано на таймере видеокамеры корреспондента Чешского телевидения.

Но эту нелепицу переплюнули так называемые «протоколы об административном правонарушении» и «объяснения», согласно которым «гражданин Баранов с группой граждан в количестве около 300 человек вышел на проезжую часть улицы около дома 4 по Триумфальной пл. г. Москвы и умышленно перекрыл движение автотранспорта». И все это произошло в 19:00 МСК, тогда как на видеозаписи указано время 17:51 МСК, и на ней ясно виден момент и место задержания гражданина Баранова: он стоит на тротуаре и дает интервью корреспонденту Чешского телевидения. При этом видны и сотрудники, осуществлявшие задержание и остальные детали http://forum-msk.org/material/news/3281724.html

Все это рождает вопрос: знакомы ли руководители и сотрудники правоохранительных органов, отличившиеся 19 января и 20 марта, а также 31 мая 2010 г. в Москве и других городах необъятной Родины с постановлением Пленума Верховного суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (в ред. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.05.2006 N 12) http://www.kadis.ru/texts/index.phtml?id=7662

Складывается впечатление, что в этих структурах вместо профессиональной грамотности культивируется профессиональное невежество...

Конечно, уже много дано эмоциональных оценок этого события и действий силовых структур. Однако нужна правовая оценка.

А оценивать, увы, много есть чего.

Это демонстративное публичное не нарушение, а попрание конституционных прав и свобод граждан (если не глумление над ними) силовыми структурами по заведомо незаконному приказу органов власти субъекта Российской Федерации.

Это составление заведомо ложных сообщений о совершенных гражданами, якобы, административных правонарушений, совершенных с использованием служебного положения.

Это демонстративное нарушение законного порядка прекращения массового мероприятия при отсутствии каких бы то ни было указанных в законе признаков (массовых беспорядков, погромов, поджогов), которые могли бы оправдать применение силовых методов.

Это и вопрос о возмещении гражданам морального ущерба, нанесенного действиями силовых структур.

Это и вопрос об уровне квалификации и правовой грамотности сотрудников силовых структур, которые не способны отличить законный приказ начальника от незаконного и др.

Вопросов много, а ответов должностных лиц, их оценок этих событий, равно как и опубликования каких-то мер по недопущению в дальнейшем демонстративного нарушения законности именно правоохранительными органами в целях подавления попыток реализации гражданами своих конституционных прав и свобод, пока нет. Пауза затягивается до неприличия.

Неужели и Прокурор Москвы промолчит? Не верится. Ведь он - добросовестный гражданин и профессионал.

Наконец, последний сюжет. Как и предыдущие, он навеянный фразой Юрия Юрьевича.

Это вопрос о границах применимости Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях". Ведь ч. 2 ст. 1 закона гласит: «Проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований В ЦЕЛЯХ ПРЕДВЫБОРНОЙ АГИТАЦИИ, АГИТАЦИИ ПО ВОПРОСАМ РЕФЕРЕНДУМА регулируется настоящим Федеральным законом и законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах» http://www.rg.ru/2004/06/23/miting-dok.html

В какой мере этот закон применим к публичным акциям, которые проводятся не «в целях предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума», а в других целях, например, для поддержки нормы статьи 31 Конституции РФ? Или в целях почтить память погибших журналистов? Ведь эти цели заведомо не связаны ни с выборами, ни с референдумом. И подобные акции вовсе никак не могут регулироваться «законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах».

Что делать с этой казуистической правовой коллизией? Применять этот закон за пределами указанных ч. 2 ст. 1 закона целевых ограничений? Но такое решение требует санкции Конституционного суда РФ, а его нет. Можно зажмуриться и в упор не увидеть этой правовой нормы и применять закон как Бог на душу положит без санкции Конституционного суда РФ. Практика именно так и сложилась: любой чиновник - сам себе Конституционный суд, как хочет, так толкует закон.

Но если не жмуриться, то очевидно ОТСУТСТВИЕ федерального закона, который регулировал бы порядок проведения публичных акций не в целях предвыборной агитации или агитации по вопросам референдума, а в каких-то иных целях. И тогда следует вспомнить о Постановлении Пленума Верховного суда РФ от 31 октября 1995 г. N 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» (в ред. Постановления Пленума ВС РФ от 06.02.2007 N 5) http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=66201

Пункт 2 этого постановления констатирует: «Согласно ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации». Пленум Верховного суда указывает на конкретные случаи, когда Конституция применяется непосредственно. В подпункте «г» прямо записано, что нормы Конституции РФ являются непосредственно действующими в случае, когда «федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует».

Таким образом, из всей совокупности «публичных мероприятий» ФЗ-N 54 «О собраниях,..» регулирует лишь те, которые связаны с целевыми установками таких акций, предписанными в ч. 2 ст. 1 данного закона. Во всех остальных случаях проведение публичных мероприятий с иными целями, не противоречащими Конституции РФ, единственным их правовым регулятором является норма статьи 31 Конституции РФ как имеющая прямое действие в силу отсутствия соответствующего федерального закона.

Возможно, прокурор Москвы Юрий Семин имеет иную точку зрения и сможет обосновать причины, почему надо игнорировать норму, изложенную в ч. 2 ст. 1 и ограничивающую сферу применения закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», и почему вопреки букве закона надо его применять для регулирования правоотношений, возникающих при проведении «публичных акций» в целях, которые не названы в этом законе, а также как признать недействующим названное выше руководящее указание Пленума Верховного суда РФ.

А может быть следует просить Конституционный суд РФ дать официальное разъяснение?

Думаю, что это было бы лучше. Ведь чиновная отсебятина в правовых вопросах уже становится одним из важнейших факторов, подрывающих стабильность в обществе и остатки доверия к власти.