Нужны полезные и удобные: основные приоритеты миграционной политики стран западной демократии

В 1995-2000 гг. страны западной демократии ежегодно принимали около 2,3 млн мигрантов из развивающихся стран. В некоторых европейских странах удельный вес иностранцев увеличился за последние тридцать лет в несколько раз (Нидерланды - с 2% до 10% общей численности населения). Широкомасштабная иммиграция способствовала размыванию культурной и религиозной однородности данных стран, увеличению числа групп населения с полярно различными ценностными системами, культурной дистанции между старыми и новыми жителями. По данным опросов общественного мнения с 1984 по 1990 г., число французов, считающих иммиграцию «чрезмерной», возросло с 58 до 68%. В Швейцарии с 1970 г. было выдвинуто восемь народных инициатив по вопросам иммиграционной политики, семь из которых преследовали цель ограничения иммиграции и сокращения прав иностранцев. Во многих странах Западной Европы отмечались рост влияния правых националистических партий, увеличение числа акций устрашения и насилия по отношению к иммигрантам.

Государства западной демократии демонстрируют различные подходы к приему иностранцев. Гражданин другого государства может въехать в классические государства иммиграции (Австралия, Канада, США) в качестве иммигранта, получив разрешение на постоянное жительство. В европейских странах и Японии получение такого разрешения возможно после определенного периода проживания в стране, а въезд в нее осуществляется только в качестве временно пребывающего лица. В одних случаях предпочтение отдается личным особенностям лица, ходатайствующего о въезде. Как правило, значимыми являются такие факторы, как профессиональная квалификация и экономическое положение лица, наличие родственников или супруга в государстве въезда, преследование в государстве происхождения. В других случаях существенное значение имеет гражданство, а не личные качества иностранца. Примером такого подхода являлась программа этнического разнообразия иммигрантов, введенная Актом об иммиграции 1990 г. в США. В третьих случаях предпочтение отдается культурно-этническому фактору, поскольку особые условия приема устанавливаются для иностранцев, считающихся представителями единого этнического сообщества или культурно близкими лицами (Германия, Греция, Израиль, Испания, Португалия).

Несмотря на существующие различия в законодательной регламентации, можно выделить ряд общих тенденций, характеризующих политику стран западной демократии в сфере трудовой миграции. Прежде всего необходимо отметить селективный подход к приему трудовых мигрантов, рассматривающихся как человеческий капитал, который размещается исходя из приоритетов принимающего государства. Согласно швейцарскому Закону об иностранцах, прием иностранцев с целью осуществления трудовой деятельности должен служить интересам швейцарской экономики, надлежащим образом учитываются также научные и культурные потребности страны.

В ряде стран (Австрия, Италия, Португалия, Швейцария) введено квотирование иностранной рабочей силы. Особые миграционные схемы могут действовать с государствами, подписавшими специальные соглашения о трудовой миграции. В частности, Испания с 2002 г. осуществляет наем рабочей силы из-за рубежа в государствах происхождения иммигрантов в рамках двусторонних соглашений, заключенных с Доминиканской Республикой, Колумбией, Марокко, Нигерией, Польшей, Румынией, Эквадором.

В последние годы можно отметить возобновление интереса к развитию программ временной трудовой миграции в отдельных странах (Австралия, Великобритания, Испания, Италия, Канада, США). Эти программы могут согласовываться на межгосударственном уровне или осуществляться на негосударственной основе в рамках частного сектора работодателями и агентствами по трудоустройству. Программы временной трудовой миграции позволяют гражданам одной страны получить работу в другом государстве на определенный срок без права получения разрешения на постоянное пребывание.

Второй характерной тенденцией является введение национальных преференций на рынке труда. В настоящее время иностранец может получить рабочее место в западноевропейских странах только в том случае, если на него не претендуют граждане страны, других государств - членов ЕС или государств, входящих в Европейскую экономическую зону. В большинстве стран предусматриваются особые условия приема и трудоустройства высококвалифицированных специалистов. В Швейцарии получить разрешение на пребывание или вид на жительство могут только руководящие кадры, специалисты и квалифицированные рабочие. В Германии иностранцы, обладающие высокой профессиональной квалификацией, могут получить вид на жительство сразу же после въезда на территорию страны. В Австрии для высококвалифицированных специалистов предусмотрена не только ускоренная процедура рассмотрения ходатайств, но и специальное разрешение - «разрешение на проживание для ключевых специалистов».

Во многих странах на законодательном уровне предпринимаются попытки ограничить процесс воссоединения семей. В Австрии на выдачу разрешения на пребывание с целью воссоединения семьи распространяется система квотирования. Согласно Закону об интеграции за рубежом, гражданин третьей страны, который хочет воссоединиться с членом своей семьи в Нидерландах, должен пройти платный тест на знание языка и социально-культурных особенностей страны в голландском посольстве или консульстве на территории своей страны для получения разрешения на въезд. Лицу, не сдавшему тест, может быть отказано в выдаче визы.

Среди европейских стран наиболее суровые требования предусмотрены в законодательстве Дании. Разрешение на пребывание с целью воссоединения семьи может быть выдано иностранцу, достигшему 24 лет, проживающему в браке или длительном партнерстве с лицом не моложе соответствующего возраста, которое имеет разрешение на постоянное проживание в Дании в течение последних трех лет. Проживающий в стране спонсор не должен привлекаться к уголовной ответственности за определенные правонарушения в течение последних десяти лет, а также жить на социальное пособие в течение года до вынесения решения, связанного с выдачей разрешения на пребывание члену его семьи. Кроме того, ему необходимо иметь жилье и представить финансовые гарантии в размере 50 000 датских крон на покрытие возможных расходов на помощь члену своей семьи. Разрешение на пребывание с целью воссоединения семьи может быть выдано только в том случае, если брак заключен добровольно и получение разрешения на пребывание не является основной причиной его заключения. Наряду с этим у супругов должны быть более тесные связи с Данией, чем с каким-либо иным государством.

В последние годы наметилась тенденция сокращения числа ходатайств о предоставлении убежища. Дания перестала предоставлять убежище по гуманитарным основаниям и стала рассматривать ходатайства на индивидуальной основе в соответствии с более жесткой трактовкой положений Женевской Конвенции. Швейцария перестала рассматривать ходатайства лиц, не имевших действительных проездных документов и документов, подтверждающих гражданскую принадлежность. В Бельгии с 2001 г. лица, обратившиеся с соответствующим ходатайством, стали получать услуги в натуральной форме (ночлег, питание и базовые гигиенические услуги), а не финансовую помощь.

В настоящее время большинство мигрантов, приезжающих в государства Западной Европы, прибывают в связи с воссоединением семей и поиском убежища, то есть у принимающего государства практически нет возможности выбора новых жителей страны. Многие из мигрантов не знают языка той страны, куда они прибывают, и не обладают какой-либо профессиональной квалификацией. В этих условиях главная задача государства - это социально-экономическая интеграция мигрантов, предоставление им минимального набора знаний и инструментов, обеспечивающих их самостоятельность в принимающем обществе и снижение государственных затрат на социальную помощь данным лицам.

Государства Западной Европы придают особое значение тому, чтобы иммигранты в процессе интеграции усвоили основные ценности и нормы принимающего общества и выучили язык. Согласно швейцарскому закону об иностранцах, интеграция призвана содействовать сосуществованию швейцарского населения и иностранцев на основе конституционных ценностей и взаимной терпимости и уважения. Интеграция невозможна, если иностранец не сближается с швейцарским обществом и не усваивает образ жизни в стране, в особенности - если он не изучает государственный язык.

Ряд государств Западной Европы (Австрия, Дания, Германия, Финляндия, Нидерланды, Франция) на законодательном уровне предусмотрели введение программ интеграции для лиц, прибывающих в страну или уже находящихся в ней. Как правило, принимающее государство предоставляет участнику программы возможность в том или ином объеме пройти интеграционный курс, направленный на обучение государственному языку, ознакомление с историей и традициями страны, первичную ориентацию на рынке труда и профессиональную подготовку. После проведения индивидуального собеседования, направленного на выявление образовательного уровня, профессиональной квалификации и языковой подготовки иностранца, определяется интеграционный план для конкретного лица и заключается соглашение между заинтересованным лицом и тем муниципалитетом, где оно проживает.

Сегодня существуют две разновидности интеграционных программ. Наибольшее распространение получили программы первичной адаптации для мигрантов, предусматривающие обязательное прохождение интеграционных курсов (Австрия, Бельгия, Германия, Греция, Дания, Нидерланды, Франция). Значительно реже встречаются добровольные интеграционные программы, которые являются обязательными только для безработных или лиц, живущих на социальное пособие (Швеция, Финляндия).

В законодательстве государств - членов ЕС наметилась тенденция ужесточения подходов в отношении мигрантов, прибывающих в страну. В настоящее время мигранты должны успешно пройти интеграционный курс для того, чтобы получить право на проживание и доступ к социальным благам в Германии, Нидерландах, Австрии, Дании. Обычно успешное прохождение интеграционного курса в той или иной мере связано с предоставлением разрешения на пребывание или его продлением.

Многие страны предприняли сходные превентивные меры в целях противодействия нелегальной миграции. К таким мерам следует отнести: установление высоких штрафов для компаний, осуществляющих транспортные перевозки, в случае ввоза в страну иностранцев, не имеющих необходимых разрешений на въезд или документов, оформленных надлежащим образом; введение виз для граждан государств, традиционно поставляющих значительное число лиц, ищущих убежище, и мигрантов, не имеющих документов; возложение на компании, осуществляющие транспортные перевозки, обязанности проверять наличие соответствующих виз; рационализацию процедур рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища, предусматривающую исследование формальных оснований для отказа (безопасная страна происхождения, ненадежная информация о пути следования из страны происхождения, прибытие из безопасной третьей страны) до рассмотрения дела по существу; расширение полномочий органов, осуществляющих пограничный контроль; исключение иностранцев, не имеющих законных оснований для пребывания в стране, из числа бенефициариев публичных социальных услуг, предоставляемых жителям страны; введение высоких наказаний за нелегальный провоз иностранцев на ее территорию.

В последние десятилетия в качестве одного из инструментов миграционной политики в ряде стран стали использоваться программы легализации положения иммигрантов - миграционные амнистии. Эти программы предполагают урегулирование положения тех лиц, которые уже находятся в стране, в случае обращения в компетентные государственные органы в течение установленного срока (от трех месяцев до одного года). Миграционные амнистии обычно распространяются на иммигрантов, въехавших в страну нелегально или оставшихся в ней по истечении срока действия разрешения на пребывание. При этом речь может идти об упорядочении пребывания соответствующих лиц на территории страны и/или их положения на рынке труда.

Программы легализации могут носить общий характер, то есть распространяться на всех иммигрантов, либо преследовать специальные цели, то есть действовать в отношении определенных групп иммигрантов. Как правило, соответствующие лица должны подтвердить пребывание в стране в течение определенного срока, а также выполнить иные установленные требования. В их число могут входить такие, как наличие действительного паспорта, трудоустройства или предложения работы, уплата в течение установленного срока социальных взносов, отсутствие судимостей и болезней, наличие жилья, способность самостоятельно себя обеспечивать и т.д.

Различают два основных подхода к осуществлению программ легализации. Для государств Южной Европы, которые сравнительно недавно превратились в страны иммиграции, характерно широкомасштабное и достаточно регулярное использование данного инструмента миграционной политики, предоставление лицам, прошедшим процедуру легализации, разрешений на временное пребывание. В классических государствах иммиграции (США, Австралия, Франция) меры по урегулированию положения нелегальных мигрантов используются крайне редко, но, как правило, в результате их применения иммигранты получают право на постоянное пребывание в стране.

Одна из наиболее широкомасштабных программ легализации статуса иммигрантов была проведена в Испании в 2005 г. Программа была сориентирована на урегулирование положения на рынке труда тех трудящихся-мигрантов, которые уже работали в стране, но не имели легальных контрактов. В течение трех месяцев работодатели, которые хотели заключить трудовой контракт с иностранцами, могли обратиться с ходатайством о предоставлении соответствующим лицам разрешений на пребывание и на трудоустройство. Соответствующий работник должен был быть внесен в реестр жителей одного из испанских муниципалитетов не менее чем за шесть месяцев до начала программы и находиться на территории страны на момент подачи ходатайства. Работодатель и работник должны были иметь подписанный трудовой контракт на срок не менее шести месяцев (три месяца - для сельскохозяйственных рабочих), который вступал в силу при условии выдачи соответствующих разрешений. При этом на работодателя возлагались обязанности, связанные с включением работника в систему социального страхования страны, а также с соблюдением предусмотренных в законодательстве условий для работы данного вида на соответствующей территории. Работодатель должен был также проследить, чтобы соответствующее лицо не имело судимостей в Испании или в прежней стране проживания за совершение преступлений, предусмотренных испанским законодательством, и чтобы документы работника о профессиональной квалификации были легализованы.

В случае принятия положительного решения разрешение на пребывание и трудоустройство вступало в силу, если в течение месяца после уведомления работник был включен в систему социального страхования и на его счет поступили первые страховые взносы. Лица, прошедшие процедуру легализации, получали разрешение на пребывание и на трудоустройство на один год с правом дальнейшего продления. Кроме того, для таких трудящихся-мигрантов сокращался срок, необходимый для воссоединения с членами семьи в стране проживания (с 18-24 месяцев до одного года). При этом в связи с выдачей соответствующих разрешений прекращалось расследование дел и официально отменялись приказы о высылке в том случае, если возбуждение дела или издание приказа было связано с незаконным въездом в страну или с трудоустройством при отсутствии действительного разрешения на пребывание и трудоустройство.

Программы легализации положения иммигрантов позволяют сократить удельный вес теневой экономики, улучшить социально-экономическое положение иммигрантов, создать условия для их интеграции в стране, увеличить размер налоговых поступлений и социальных взносов. Вместе с тем данный инструмент миграционной политики способствует созданию системы поощрения лиц, нарушающих закон, увеличению неконтролируемой иммиграции, в первую очередь за счет воссоединения семей.

В ряде государств были созданы специализированные структуры для защиты прав иностранцев. В Финляндии в 2001 г. была учреждена должность омбудсмана по делам меньшинств. Данное лицо имеет право высказывать мнение по любому индивидуальному вопросу, касающемуся ходатайства о предоставлении убежища или депортации иностранца. Так, в 2006 г. омбудсман высказал свое мнение в отношении 22 случаев предполагаемой депортации иностранца. Как правило, омбудсман заявляет свою позицию в тех случаях, когда речь идет о лицах, имеющих семейные связи в Финляндии или прибывших в страну несовершеннолетними. омбудсмана по вопросам меньшинств уведомляют о любых случаях выдачи иностранцам разрешения на пребывание с целью международной или временной защиты, об отказе во въезде или депортации из страны, а также о всех случаях задержания данных лиц.

Во многих странах на общенациональном уровне создаются консультативные органы с участием иммигрантов, участвующие в разработке приоритетов миграционной политики. В Швейцарии Федеральная комиссия по вопросам иностранцев, в состав которой входят представители кантонов и муниципалитетов, организаций работодателей и трудящихся, религиозных организаций, объединений иностранцев, проживающих в стране, рассматривает экономические, культурные, политические, демографические вопросы, вопросы социального порядка, связанные с пребыванием иностранцев.

Доступ иммигрантов на рынок труда принимающего государства является одним из важнейших аспектов процесса его интеграции. В Швеции бюро по трудоустройству иммигрантов создало специальную группу по поддержке иммигрантов в период поиска работы и на первых порах после трудоустройства. В Португалии в рамках Национального центра поддержки иммигрантов учреждена служба поддержки иммигрантов в сфере трудоустройства и предпринимательства.

Основная работа, связанная с интеграцией иностранцев, осуществляется на местах. В некоторых государствах (Испания, Италия, Португалия, Австрия) при муниципалитетах созданы консультативные органы по вопросам иммиграции. В Португалии местные центры поддержки иммигрантов предоставляют данным лицам комплексные услуги с участием социально-культурных посредников, в том числе синхронный перевод и помощь «SOS службы для иммигрантов».

Таким образом, западные страны, регулируя законодательство, касающееся миграционной политики, с одной стороны, учитывают свои собственные интересы, а с другой - соблюдают права человека и уважают человеческое достоинство личности, заставляя при этом мигрантов обучаться государственному языку, знакомиться с историей и традициями страны, уважать ее законы и принятые правила поведения.