Нам нужен и сильный средний класс, и сильное государство

Прозрачность принятия государственных решений, о которой столько говорят в России и на Западе, приходит на самые верхние этажи власти. Вот и Экспертное управление президента РФ внесло свою лепту в этот актуальный процесс. Теперь россияне могут быть уверены, что важнейшие решения в экономике страны принимаются после детального изучения проблемы и ее экспертной оценки профессионалами высокого класса.

О деятельности управления наш корреспондент беседует с его начальником Аркадием Владимировичем Дворковичем.

- Аркадий Владимирович, вы участвовали в проработке стратегии развития страны до 2010 года. Ваша оценка состояния реализации этой стратегии?

- Эту работу начали еще в 1999 году в Центре стратегических разработок. Естественно, по ходу обсуждения возникали новые версии, но первый вариант стратегии был подготовлен к середине 2000 года. И если учесть, что изменения в жизни, в экономике России происходят гораздо быстрее, чем в других странах, то можно сказать, что есть некие подвижки на этом пути.

Первый этап реализации стратегии был связан с подготовкой законодательной базы для дальнейших изменений. И в данном направлении мы продвинулись довольно значительно как в части налогово-бюджетной политики, так и в части структурных реформ. Это касается, например, железнодорожного транспорта и электроэнергетики, Земельного и Трудового кодексов; вступили в силу новые законы - о валютном регулировании и о Банке России и банковской деятельности. Было принято много законов, которые формируют инвестиционную среду и новые правила функционирования рынка в целом и отдельных его сегментов.

Удалось ли реализовать эти законы на практике? Не все. Лучше всего обстоит дело с теми законами, которые вступают в силу сразу же после опубликования, например с налоговым законодательством. Эти законы наиболее «легкие» для реализации. Они и сыграли свою положительную роль в стимулировании экономического роста. Несколько, очень немного, улучшилась ситуация с дебюрократизацией экономики. Было уменьшено количество лицензированных видов деятельности, изменен порядок регистрации юридических лиц; установлены более жесткие требования к проверкам, осуществляемым различными контрольными органами. Как свидетельствуют опросы предприятий, ситуация в 2002 году и начале 2003 года чуть-чуть улучшилась. Но затем она опять стабилизировалась и дальнейших улучшений не происходит.

- Чем вы это объясняете? Откат преобразований? Чье-то сопротивление?

- С одной стороны, стали возникать новые формы лицензирования и контроля, что вызвало увеличение количества нарушений прав граждан и юридических лиц. У нас есть механизм мониторинга ситуации через аппарат представителей президента, и мы получаем достоверные данные о негативных явлениях в этой сфере. А с другой стороны, слишком медленно реализуются нормы нового законодательства в отношении долгосрочных реформ, таких, как изменения на железнодорожном транспорте или в электроэнергетике.

То же самое можно сказать о Земельном кодексе, поскольку, во-первых, не принят целый ряд подзаконных актов, а, во-вторых, государство само не очень заинтересовано в его применении на региональном уровне. И рынок земли формируется у нас очень медленно.

Мы пытаемся ускорить этот процесс, разрабатывая пакет законов по рынку доступного жилья, но пока ситуация остается неизменной. В банковской сфере ситуация также преобразуется недостаточно энергично, несмотря на то что поведение банков стало хоть и со скрипом, но меняться к лучшему. При наличии до сих пор «серого» сектора экономики остается актуальным спрос и на «серые» банковские услуги.

И некоторые банки эти услуги, естественно, оказывают. Таких банков у нас немало, и бороться с ситуацией можно, только идя с двух сторон. Добиваться же «просветления» банковской деятельности, только требуя от банков позитивных изменений, невозможно. Запретим одни схемы - появятся другие, еще менее прозрачные, чем сегодняшние.

Если же характеризовать ситуацию в целом, то на первом этапе реализации стратегии удалось провести наиболее очевидные изменения в законодательстве и в подготовке правовых основ для дальнейших реформ. Но еще не удалось кардинально изменить систему принятия решений и механизм функционирования экономики, изменить структуру экономики в целом. В последнее время основной акцент был сделан на административной реформе, прежде всего на изменении системы органов исполнительной власти на федеральном уровне. И здесь пока что больше проблем, чем достижений, что, впрочем, и ожидалось. Поскольку при реформах такого характера не могут не возникать все новые и новые трудности. Имеются и так называемые проблемы субъективного характера, связанные с недостаточной урегулированностью взаимоотношений различных органов власти, до сих пор неясны механизмы ответственности и стимулы к эффективной работе. Шаг вперед был сделан, оплата труда чиновников повышена. Теперь есть стимулы приходить на госслужбу, но работать с полной отдачей пока что мотивации недостаточно.

- Известно ваше участие в работе по формулированию среднесрочных программ и ключевых законопроектов, в том числе и налоговой реформы. Все идет заданными курсом и темпом? В какой точке, по вашему мнению, находится сегодня «кривая Лаффера» в России?

- «Кривая Лаффера» была темой моей дипломной работы на экономическом факультете МГУ. Она формулировалась так: «Динамическая кривая Лаффера», поскольку я считаю, что эффекты, которые характеризуются этой кривой, не происходят одномоментно. То есть от того, что мы снижаем уровень налогообложения (а это верно и для других способов государственного регулирования), сразу стимулирования расширения деловой активности не происходит. Это происходит только со временем. Схема такая: уменьшаем налоги, увеличиваются инвестиции и получаем прирост в последующие несколько лет. В результате если мы рассматриваем «кривую Лаффера» как характеристику целого периода времени, то она верна. Если исходить из такого подхода, то мы все еще находимся в правой части «кривой Лаффера», где правильно уменьшать вмешательство государства, уменьшать долю ресурсов и доходов, перераспределяемых на счет государства. Этим можно достичь высокой экономической активности.

- Как вы оцениваете ход реформирования естественных монополий или подготовку к такому реформированию, в частности в «Газпроме»?

- Реформа электроэнергетики обсуждалась долго и много, решение было в конце концов принято. Но разные точки зрения потребителей и производителей в отношении различных аспектов реформы все еще существуют. Летом был утвержден скорректированный график реализации отдельных мероприятий в ходе реформы. Малая задержка обусловлена административной реформой, что естественно ввиду появления в органах исполнительной власти новых людей, иногда недостаточно хорошо знакомых с деталями вопроса. Реформа «Газпрома» еще не начиналась, но внутреннее реформирование продолжается. И в ходе его делаются правильные вещи типа повышения прозрачности, разделения финансовой отчетности, повышения качества корпоративного управления. Но официально реформа «Газпрома» пока никак не обсуждалась. И здесь не надо спешить, нужно начать процесс обсуждения реформы газовой отрасли на уровне правительства. Необходимо четче определить правила функционирования газового рынка, правила доступа производителей на этот рынок, правила регулирования тарифов в долгосрочной перспективе. Иначе нам не получить инвестиционной привлекательности отрасли, не обеспечить стабильности газоснабжения внутри страны и стабильности поставок в Европу. А мы являемся одним из гарантов энергетической безопасности на континенте. Реформы нужны, это понимает и сам «Газпром». Это частная компания со значительной долей акций у государства, а в скором времени - с контрольным пакетом. В любом случае, около половины акционеров - частные. И компания обязана действовать в интересах как государства, так и частных собственников. Акционеры должны побеспокоиться о росте капитализации компании, о повышении дивидендов и увеличении прибыли.

- Что можно сказать о направлении потоков инвестиций по отраслям? Удовлетворяет ли вас то, в какие отрасли инвестиции идут прежде всего?

- Очевидно, вы имеете в виду частные инвестиции, поскольку государство не должно вкладывать средства в те отрасли, где есть прямая заинтересованность частного капитала. Государство должно вкладывать в те отрасли, на которые распространяется его прямая ответственность, где рынок не обеспечивает достаточного уровня инвестиций. Это безопасность, социальная инфраструктура (хотя здесь есть возможность привлечь частные инвестиции), фундаментальная наука и инфраструктура производственного характера: содержание дорог, дорожное строительство, мостостроение, взлетно-посадочные полосы гражданских аэропортов, трубопроводный транспорт и им подобные объекты. Государство, например, будет определять направления развития трубопроводного транспорта, а частные компании совместно с государственными - реализовывать эти планы. В целом структурой инвестиций мы, безусловно, не удовлетворены, и все еще очевидно, что остаются привлекательными те же секторы экономики, что и раньше, - топливно-энергетический комплекс. Наблюдается рост инвестиций и в других секторах: машиностроении, лесопромышленном комплексе, пищевой индустрии, на транспорте. Но объемы малы. Чтобы ситуация изменилась, нужно в первую очередь изменить правила игры, установленные в свое время государством: стандарты, пошлины, порядок выделения земельных участков и т. д. И плюс наличие активного финансового рынка.

У нас пока еще ни рынок банковских услуг, ни фондовый рынок не обеспечивают в полной мере эффективных инвестиций во все секторы экономики. Нет быстрого выбора лучших проектов, нет выбора заемных ресурсов на фондовом рынке. Все долго и дорого.

И у этого вопроса - две стороны. Первая - проблема спроса: готовы ли компании к привлечению заемных ресурсов, готовы ли они открыться для рынка и инвесторов. Большинство пока не готовы: живут по «серым» схемам, держатся за текущий финансовый поток и мало заботятся о будущем. Оттого и «короткие» кредиты, и «короткое» планирование. На этом фоне предпочтительнее выглядят позиции зарубежных банков, которые приходят на российский рынок с «длинными» и недорогими кредитами. Но нам важно не потерять свои, российские банки. Один из важнейших инструментов здесь - формирование системы страхования вкладов, когда банки должны будут изменять свое поведение, повышать уровень прозрачности, и качество капитала.

- Несколько лет назад вы говорили о необходимости либерализации валютного регулирования. Насколько это удалось сделать?

- Новый закон о валютном регулировании и валютном контроле был принят в конце 2003 года. В силу он вступил в июне 2004 года. Если говорить о перспективе, то он снимает всякие ограничения на осуществление операций с капиталом. С формальной точки зрения создаются условия для полной конвертируемости рубля. На переходный период, до 2007 года, закон оставляет Центральному банку и правительству возможности осуществлять регулирование отдельных видов операций, связанных с движением капитала.

Делать это можно будет двумя способами: путем установления режима счета или требованием резервирования определенной доли средств от общего объема операций. Центральный банк сейчас воспользовался своим правом и ввел некоторые виды ограничений. Время покажет, насколько они эффективны. С моей точки зрения, такие ограничения не очень эффективны в глобальной экономике. Правда, нет уверенности, что к 2007 году установится реальная конвертируемость рубля, поскольку это означало бы, что на нашу национальную валюту будет спрос за границей. Чтобы этот спрос возник, нужно иметь экономику, более открытую для иностранных инвестиций. И нужно, чтобы инфляция была не 10%, а 2 - 4%. Пока что у нас 11%, и следовательно, валюта нестабильна. Валюта стран Восточной Европы тоже не пользуется большим спросом, поскольку объем инвестиционных рынков этих стран невелик.

- Как вы оцениваете состояние внутреннего долга страны?

- Как нормальное. Долг небольшой и не вызывающий никаких опасений. Он меньше, чем у большинства европейских стран, намного меньше, чем у США в относительном выражении: по отношению к ВВП и в сравнении с доходами бюджета. Это связано с тем, что после кризиса 1998 года мы фактически перестали заимствовать: с уровня в 150% ВВП долг снизился до сегодняшних 33% ВВП - меньше, чем в странах с инвестиционным рейтингом. Сделано это ценой больших социальных издержек: заработные платы в течение нескольких лет после кризиса были мизерными, серьезно упал уровень жизни. Это та цена, которую страна заплатила, чтобы уйти из долговой ямы и стать независимой. Теперь мы можем вести независимую политику. Пока еще есть пики по обслуживанию платежей внешнего долга в ближайшие годы. Но после 2008 года платежи окажутся небольшими. Поэтому страна может заимствовать и больше, особенно если решим финансировать инфраструктурные проекты. Тогда нужно будет брать на рынке долгосрочные кредиты, размещать долгосрочные ценные бумаги.

Но есть более серьезная составляющая долга. Я имею в виду долг начала 90-х годов перед вкладчиками, прежде всего Сбербанка. Он закреплен как государственный долг, в госбюджет каждого года закладываются средства для выплаты по нему. Но эта проблема оставляет атмосферу недоверия между государством и гражданами.

- Вы уже упоминали административную реформу. Ваше мнение об ее идее, содержании и ходе реализации?

- Очевидно, что такая реформа была нужна, и нужна была лет на десять раньше. Но мы тогда были не готовы к реформам. Не могу говорить о тех временах профессионально, хотя в ту пору уже работал экспертом при Министерстве финансов и начал изучать систему изнутри. Тогда, лет десять назад, еще не было политической готовности начать преобразования. Теперь реформа запущена на тех принципах, о которых говорилось на протяжении последних четырех лет. Первое: разделение властей (внутри одной из ветвей власти, исполнительной, когда было проведено разделение на правоустанавливающую, правоприменительную, контрольные функции и функции оказания услуг по управлению государственной собственностью). Второе: был сделан первый шаг в изменении системы оплаты труда госслужащих. И третье: постепенно началось реформирование системы бюджетирования, формирование бюджета отдельных ведомств, отдельных уровней власти с тем, чтобы повысить степень ответственности различных уровней власти, повысить их заинтересованность в достижении конечного результата. С момента начала реформы прошло чуть более полугода и говорить о каких-то впечатляющих результатах пока рано. Я не знаю ни одной страны в мире, где подобный процесс завершался быстрее, чем лет за пять. Думаю, что мы можем многие вещи сделать гораздо быстрее, но это не значит, что мы быстрее изменим психологию людей. Она будет меняться ровно столько же времени, сколько это происходит в любой другой стране мира. Люди всегда консервативны в своем мышлении, они не меняют быстро свои принципы и убеждения. И это хорошо.

Главный вопрос, на который еще предстоит ответить каждому гражданину и обществу в целом: каким станет характер взаимоотношений государства и его граждан? Будем ли мы продолжать жить в патерналистском государстве, где оно является для граждан отцом и матерью одновременно и заботится обо всех, или мы переходим к субсидиарному государству, где есть четкое разделение ответственности между гражданами, организациями, государством, общественными институтами. То есть каждый знает, какие у него права и обязанности, умеет пользоваться своими правами и старательно исполняет свои обязанности.

- Как я догадываюсь, вы склоняетесь ко второму типу построения отношений в государстве и обществе…

- Совершенно верно. Но внедрить это в один день, месяц и даже год невозможно. Это может постепенно формироваться в сознании каждого. Это совершенно иной, чем сейчас, тип поведения, ты должен будешь понимать, что за свою жизнь и ее уровень отвечаешь сам и никто за тебя ничего особенно радикального не сделает. Государство в определенных обстоятельствах будет помогать на определенных этапах: пока человек еще ребенок, в зрелые годы - в случае потери трудоспособности или когда он состарился, стал немощным и одиноким. Тогда уж родители будут соответствующим образом формировать поведение своих детей, готовя их к такой жизни. Молодые люди будут знать, что и от кого они получат через 10, 20, 30, 40 лет. На изменение психологии потребуются не годы, а десятилетия. Но такие изменения должны произойти в сознании каждого.

А сейчас мы можем начинать закладывать данные принципы. Они постепенно и закладываются в идеологию административной реформы. Это означает, что законы должны быть прямого действия и государство должно делать ровно то, что ими предписывается. Первый шаг - определение ответственности государства. Оно устанавливает те налоги, которые прямо необходимы для выполнения его функций. Эти функции трансформируются в бюджетные программы: государство тратит деньги на достижение результатов, которые оно хочет получить, за которые голосуют люди на выборах. Вот так, шаг за шагом, можно выстроить системы ответственности, и в этом суть административной реформы. Для этого должна меняться психология чиновника, его дедушки, папы, мамы и детей.

Мы убеждены, что этот путь правильный, но на этапе краткосрочном проблем больше, чем достижений. Но все в конце концов утрясется, и система заработает на полную силу. Другого варианта у нас нет.

- Как на сегодня вы оцениваете величину административных издержек в экономике в целом?

- Объем административных издержек в экономике избыточен. Они носят как формальный, так и неформальный характер. Формальные издержки - это те, которые возникают в связи с исполнением различных административных процедур: регистрации, лицензирования, проверок, взимания пошлин и сборов, получения разрешений. Такого рода издержки исчисляются в процентах от ВВП. У нас в стране они составляют от 5% до 10%. Получается, что мы трудимся в госаппарате не очень производительно. И каждый процент издержек отнимает какую-то долю от уровня жизни граждан. Это не значит, что издержки можно сокращать до нуля. Тогда государство не сможет исполнять свои функции. Но регулировать распределение ресурсов между различными административными системами необходимо. Есть также и неформальные административные издержки. Это коррупционные издержки. Они не меньше, чем формальные. А может быть, и больше. Во всяком случае, по оценкам президента фонда «ИНДЕМ» Георгия Сатарова, эти издержки больше, чем формальные. Здесь приоритетом является борьба с коррупцией.

- Что сегодня показывает мониторинг экономической политики правительства?

- Мы наблюдаем факт замедления принятия решений в экономической сфере, что, очевидно, связано с проведением административной реформы. Процесс «самоопределения» в министерствах и ведомствах не закончен, и это приводит к некоторой стагнации активности правительства. Мы надеемся на завершение всех новаций в аппаратах министерств и ведомств и что мы вновь увидим правительство динамичным и эффективным.

- Один из ваших посылов прошлых лет - «государство должно служить обществу». Вы по-прежнему настаиваете на такой формулировке?

- Я бы ее несколько уточнил: не просто обществу, а каждому конкретному человеку. Государство при принятии любого своего решения должно думать, как это скажется на жизни людей. И принимать решения, исходя из интересов людей. Даже если речь идет о высших геополитических интересах или национальной безопасности. Где бы, в какой бы точке земного шара государство ни осуществляло свои действия, это отражается на количестве рабочих мест, безопасности граждан, свободе передвижения людей и т. д.

- Это ваша личная точка зрения или ее разделяют в высшем руководстве страны? В прежние годы приоритет был только у «высших интересов государства».

- Эта линия зафиксирована и в документах, и в действиях руководства страны.

- Изменилась ли ваша позиция по поводу того, что нам нужно не сильное государство, а сильный средний класс? Как это можно сопрягать с объявленной войной терроризму, которая требует как минимум мобилизации значительных ресурсов и усиления роли государства в ряде направлений?

- Как я уже сказал, нам нужен и сильный средний класс, и сильное государство. Это сопрягается и с идеологией субсидиарного государства, о котором мы только что говорили. Государство обязано быть сильным прежде всего в тех направлениях и тех функциях, за которые оно напрямую отвечает.

И оно должно осуществлять их всей своей мощью: и защиту, и безопасность. Тогда люди смогут чувствовать себя в безопасности и будут уверены в завтрашнем дне. Но сильное государство невозможно без сильной экономики, а сильная экономика - это сильный средний класс. Таков круговорот системы, это вещи, взаимосвязанные между собой.

- Средний класс у нас жив-здоров?

- Его нет. Есть люди с хорошим достатком, их в стране 8 - 10%. Для формирования класса этого мало. Общемировой стандарт - 50-60%. Тогда это действительно движущая сила общества. Тогда средний класс формирует общие стандарты потребления, интересы общества в целом. Класс предпринимательства, который наиболее динамичен, активен, поворачивает и средний класс на какие-то инновационные процессы, чтобы общество не застаивалось и двигалось вперед.

- Как по-вашему, изжили мы стратегию «догоняющего развития» и если да, то что пришло или должно прийти на замену ей?

- Пока мы ее не изжили, но, по крайней мере, на уровне документов начинаем говорить о другой стратегии - о стратегии прорыва, о стратегии опережения в тех областях, где мы конкурентоспособны. Об этом еще рано говорить как о сформированной стратегии, но в ближайшие месяцы мы услышим более подробное формулирование данного направления.

- Ваша оценка прогноза правительства на 2005 - 2007 годы?

- Я бы не называл опубликованные цифры прогнозом правительства. Это расчетные показатели к бюджету. Совершенно нормально, что они могут отличаться от реального прогноза. Мы не должны формировать бюджет, исходя из оптимистических оценок цен на нефть, но можем говорить о том, что прогнозируем более высокие цены на нефть. Это разные вещи. Если подходить к цифрам правительства как к расчетным цифрам для бюджета, то они оптимальны. Если же говорить о том, каким будет прогноз, то он должен еще обсуждаться и формироваться. Я думаю, что к концу года эта работа будет завершена.

- Что вы думаете о целевых программах и денежно-кредитной политике кабинета министров?

- Это темы из разных плоскостей. Идеология целевых программ совершенно верная: мы должны переходить к целевому планированию и в большей степени использовать бюджетные средства для достижения конкретных целевых показателей. До настоящего времени целевые программы не выполняли этой роли, поскольку в них не были четко зафиксированы количественные и качественные ориентиры развития экономики в целом и отдельных ее отраслей. Они были расплывчаты, и к тому же в них закладывались избыточные ресурсы, которых государство прежде не имело, а частный сектор не собирался вкладывать. И когда программа осуществлялась на 10 - 20%, все понимали, что это отдельные виды расходов и отдельные проекты, но никак не программа. Только сейчас, на основе новых подходов к бюджетированию, мы сначала определяем количественные и качественные показатели, затем строим различные сценарии их достижения, а уж затем определяем объемы финансирования и программы, с помощью которых можно достичь целевых установок. Такой процесс начался только-только, нынешним летом, и он находится в первой фазе своего развертывания. Лишь в течение года мы сможем сформировать первые программы.

Что касается денежно-кредитной политики, то ее главной целью является снижение инфляции, это для нас приоритет. И мы видим, что эта цель достигается более или менее успешно. Остаются проблемы, связанные в первую очередь с тем, что в период столь высоких цен на нефть достаточно тяжело сдерживать инфляционное давление и есть риски превышения инфляционных ориентиров. С другой стороны, финансовый сектор у нас не развит и мы имеем мало инструментов, которые можно применять для осуществления денежно-кредитной политики: для сдерживания инфляции и ограничения роста курса рубля Центральный банк в основном использует валютные интервенции. Пока что он делает это с большей или меньшей степенью успешности, не выходя за целевые установки, но все происходит на грани. И риски все время остаются. А чтобы они были минимальными и не возникало избыточного удорожания рубля, необходимы все те реформы, о которых мы сейчас говорим. Потому что инфляция и курс валюты являются отражением общего состояния экономики.

- В завершение три личных вопроса. Вы выпускник экономфака МГУ, Российской экономической школы и университета Дюк в Северной Каролине. Как востребованы ваши знания на посту руководителя Экспертного управления?

- Надеюсь, что приглашен на эту работу и в связи с полученной квалификацией. Довелось пройти такие программы обучения, которые формировали нестандартный образ мышления. Университет - это свободная экономическая среда, и я брал те знания, которые мне были интересны. Но главный вопрос состоит в том, обновляются ли эти знания, успевает ли человек следить за всеми новинками, за вызовами времени, за тем опытом, который накапливается в последующие годы. Все успевать не всегда удается, и потому необходимо задействовать не только свой экспертный потенциал, но и потенциал всего сообщества, чтобы подпитываться новыми знаниями. Чтобы твои решения основывались не только на твоих старых и новых знаниях, но и на знаниях других экономистов и экспертов. Лишь так можно сделать более обоснованными принимаемые решения.

- Вы приступаете к реализации проекта (имеется в виду создание Экспертного управления для получения стратегических оценок и выработки рекомендаций для принятия стратегических решений), прежде никогда в Кремле не существовавшего. На чей опыт и знания вы готовы опереться в этой непростой работе?

- У нас сформировался круг специалистов разного профиля, не только экономистов - финансистов, юристов, политологов, социологов, историков, инженеров, которые имеют близкую идеологию. Их знаний и умений достаточно, чтобы оказать экспертную поддержку для принятия решений на самом высоком уровне. Мы будем ориентироваться на таких специалистов, на представителей бизнес-сообщества, на представителей институтов гражданского общества. Причем речь идет не обязательно о формировании какого-то единого экспертного совета - в конце концов, таким советом должно быть наше управление. Мы имеем в виду создание экспертных групп по решению отдельных проблем, по выработке отдельных стратегических решений.

- Вы уверены, что принятие, как раньше говорили, «судьбоносных решений» в экономике не пройдет мимо Экспертного управления?

- Любое государственное решение принимается с учетом самых различных обстоятельств: политических, экономических, организационных, внешнеполитических и т. д.

В разные моменты те или иные обстоятельства могут играть большую или меньшую роль. Совсем не обязательно, что экономический аспект решения проблемы будет играть главенствующую роль. Но, судя по тому опыту, который мы уже имеем в Экспертном управлении, наше мнение запрашивается и рассматривается. В ряде случаев на наши заключения ориентируются прямо, часто они учитываются или принимаются к сведению.